Комментарии к проекту Закона РС (Я) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РС (Я)»

Комментарии к проекту Закона РС (Я) «О внесении

изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РС (Я)»

(по итогам парламентских слушаний от 10.10.2025 г.)

I. По статье 22 Конституции РС (Я):

В октябре 1988 г. на общегородской конференции учителей, воспитателей и родительской общественности г. Якутска я была избрана заведующей Якутским городским отделом образования (гороно). Так что мои коллеги и я – свидетели всех нововведений в сфере образования в постсоветской России и в республике.

Во-первых, для прекращения споров представляю текст статьи 22 Конституции РС (Я) от 4.04.1992 г.:

В 1992 г. в Конституции РС (Я) не были установлены государственные гарантии общедоступности и бесплатности среднего общего образования (1-11 классы). В связи с несуществованием в стране уровня «основное среднее образование» (не было и сейчас нет), прописанном в первом абзаце статьи 22, слова «основного среднего образования» мы – педагоги, руководители учреждений образования, родители воспринимали за «основное общее образование».

Понятийный аппарат, терминология или толкование в те сложнейшие годы не предоставлялись. Поэтому, уж извините, мы работали, не обращая внимания на эту неточную формулировку. Мы детей не оставляли «за бортом» средней (1-11 классы) школы, принимали в 10 класс всех желающих учиться в 10-11 классах. Мы также продолжали проверять списки учащихся в школах и их микрорайоны, привлекая для этого городских депутатов. Проверяли прежде всего выполнение программы всеобщего образования (с 1 по 11 классы) – всеобуч. Хотя после разных съездов и концепций инспекторам школ не разрешалось посещать уроки, выявлять низкую квалификацию учителя, классному руководителю не разрешалось посещать семьи учеников, «заставлять» учащихся принимать участие на субботниках и т.п. Грустно об этом вспоминать, но мы не сдавали позиции, направленные на поддержку детей и учителей, на повышение качества их знаний и умений и др. Мы не дали возможности министру финансов РС (Я) внедрить «идеи» некоторых депутатов Госдумы о закрытии детсадов, называемых в начале 90-х «завоевание социализма», или переводе детсадов на полный «хозрасчет», «наполнить» классы в школах до 50-60 чел. как в Южной Корее или Зимбабве. Мы просто делали свое дело, занимались детьми, готовили к предметным олимпиадам, отправляли на зональные и всероссийские итоговые на свою зарплату, которую иногда месяцами не получали. Родители учащихся в складчину отправляли учителей на новые курсы и др. И в трудные 90-е учащиеся школ становились призерами и победителями предметных олимпиад, педагогов города стали активно приглашать на конференции в Москву, Новосибирск, Казань и др., что естественным образом отразилось на повышение качества знаний учителей и учащихся. Нам даже удалось добиться восстановления на российском уровне статотчетности по обязательному охвату обучением детей школьного возраста. Главное: нам удалось отстоять уважительное отношение к учителю, мы не согласились с введением в школах вместо слов «Учитель» и «Учуутал» слов «Обучающий» и «Yөрэтээччи»! На баланс города мы приняли 32 детских сада, закрываемых ведомствами, приняли все пионерские лагеря, клубы по месту жительства и мн.др.

Во-вторых, 10.07.1992 г. был принят Федеральный закон (далее – ФЗ) «Об образовании», где в части 3 статьи 5 государство гарантировало бесплатность среднего общего образования (с 1 по 11 классы). Но не общедоступность! В статье 19 этого закона были закреплены уровни общего образования:

— начальное общее образование (1-4 классы);

— основное общее образование (5-9 классы);

— среднее (полное) общее образование (10-11 (12) классы).

В советской системе образования с 1972 г.  было гарантировано всеобщее обязательное полное среднее образование (до 10 (11) кл.), но средних школ было мало, у многих сельских средних школ действовали интернаты, где проживали дети из соседних деревень, которые имели возможность учиться в полнокомплектной школе, где детей обучали учителя-предметники и в школе были хорошо оснащенные по тем временам лаборатории физики, химии и биологии и др.  В 1990 г. в РС (Я) было 687 школ, из них средних – 387 (56,3%), то по данным за 2024 г. из 608 школ всех видов 492 средних школ (~81%). Выпускников средних школ в 1990 г. было 10 950 чел., в 2024 г. – 6 708 чел.

В части 3 статьи 19 ФЗ об образовании обязательным уровнем образования было установлено основное общее образование (1-9 классы), что способствовало в те годы распространению в стране конкурсного приема в 10 класс. В г. Якутске была одна попытка в 1992 г. ввести конкурсный отбор в 10 кл. в СШ №26, полагаясь на опыт санкт-петербургских и московских школ, но попытка была пресечена Якутским гороно.

В связи с непрофильностью основного общего образования и нежеланием родителей направлять детей в тогдашние профтехучилища выпускники 9 классов поступали в школы по микрорайону, где ранее обучались в младших классах. На заседаниях КДН (комиссия по делам несовершеннолетних) мы лишь в исключительных случаях, и то при достижении 17-18 лет, разрешали перевод в вечернюю школу и трудоустраивали. В этом нам помогали руководители предприятий города. Например, при устройстве несовершеннолетнего на работу самую активную гражданскую позицию занимал директор Якутского пассажирского автотранспортного хозяйства (ЯПАХ, ныне ЯПАК) Юрий Иванович Рожков, он устраивал подростков учениками автослесарей, слесарей-мотористов, автоэлектриками и др., заботился о них, помогал практически по всем вопросам. Мы вспоминаем его всегда добрым словом.

Время было трудное для всех, в особенности, для детей и подростков, в те годы школа в самом деле выполняла социальную миссию. Поэтому мы выступили против конкурсной основы приема детей в 10 класс и обратились в Верховный Совет, а затем и в Ил Тумэн с просьбой о разработке закона республики об образовании, где была бы учтена в целях социальной защиты, поддержки детей и их родителей обязанность республики создавать условия для обязательного обучения подростков в старшей школе (10-11 классы), как важнейшего этапа профессионального самоопределения.

Проект Закона РС (Я) «Об образовании» был разработан под руководством тогдашнего председателя комитета по образованию, культуре и науке ГС (Ил Тумэн) РС (Я) народного депутата Александра Николаевича Жиркова почти сразу, но согласовывался проект весьма длительное время из-за несоответствия федеральному закону «Об образовании» от 10.07.1992 г. Наконец, несмотря на отличие в части обязательности основного общего образования в ФЗ и обязательности среднего общего образования в Законе РС (Я) «Об образовании», закон был принят Палатой Представителей под председательством Афанасия Петровича Илларионова 23 мая 1995 г.

В Законе РС (Я) «Об образовании» от 23 мая 1995 г. частью 3 статьи 5 впервые было введено положение о гарантиях общедоступности и бесплатности общего среднего образования с 1 по 11 классы. Также в п. ж) статьи 2 закона была установлена обязательность среднего общего образования.

В-третьих, в 1993 г. была принята Конституция РФ, где согласно статье 43 главы 2 каждый имеет право на образование (часть 1); гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего      профобразования в государственных или муниципальных общеобразовательных учреждениях и на предприятиях (часть 2); основное общее образование обязательно (часть 3); родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (часть 4); РФ устанавливает ФГОС, поддерживает различные формы образования и самообразования (часть 5). Как известно, Конституция РФ устанавливает минимальный стандарт, федеральный минимум, обязательный для всех регионов России. Регион может вводить дополнительные гарантии, не допуская при этом противоречия с федеральными гарантиями и нормами.

В Федеральном законе «Об образовании в РФ» (№273-ФЗ) установлено, что регионы РФ могут принимать дополнительные меры социальной поддержки и гарантии, включая формы обеспечения бесплатного образования, но за счет средств регионального бюджета (статья 8 ФЗ об образовании в РФ), что практически осуществляется в республике.

В обеспечении права каждого на образование участвуют все уровни публичной власти – РФ, субъекты РФ и местное самоуправление. Система гарантирования этого права, как известно, предполагает обязанность как государства, так и муниципальных образований сохранять, например, в достаточном количестве имеющиеся общеобразовательные учреждения, а при необходимости оптимизировать – сбалансировать, совершенствовать, повысить эффективность, улучшить деятельность, рационализировать.  На слушаниях некоторые участники говорили об угрозах закрытия, ликвидации школ или детсадов. Хотя я слышала о мерах, приводящих к нормативному порядку штатных расписаний школ, оплаты труда и др. В части 12 статьи 22 ФЗ-273 «Об образовании в РФ» установлено, что принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении – муниципальном образовании (сельский населенный пункт: поселок, село, деревня) не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения и решение принимается только при наличии согласия представительного органа (сельских депутатов). При этом обязательным является наличие экспертной оценки Министерства образования РС (Я), органа МСУ и др., без этой экспертной оценки решение администрации МО будет признано недействительным.

В-четвертых, изменения в Конституцию РС (Я) были внесены 28.01.2002 г.:

Затем в октябре того же 2002 г. в соответствии с решением Верховного Суда РС (Я) от 03.05.2001 г. депутатами ГС (Ил Тумэн) слова «Гражданин республики» были заменены на слово «Гражданин», а также внесена нумерация в статью 22 Конституции РС (Я) (в ред. от 17.10.2002 г.):

По введению обязательности среднего общего образования в РС (Я) в части 3 статьи 22 Конституции РС (Я) были серьезные споры, т.к. в соответствии с Постановлением Конституционного суда РФ от 07.06.2000 г. за №10-П Конституции республик не могли содержать нормы, противоречащие Конституции РФ.

Если региональный закон или норма Конституции субъекта противоречит федеральному закону, то применяется федеральная норма. Конституция РФ установила базовый минимальный стандарт, обязательный для всех субъектов. И если Конституция субъекта сохраняет норму, противоречащую федеральной, то эта норма утрачивала юридическую силу в соответствии со ст. 76 Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ. В общем, с тех времен знаю, что приведение норм Конституции РС (Я) в соответствие с федеральными законами не является ограничением прав граждан РФ, проживающих в РС (Я), а направлено на обеспечение единства правового пространства и недопущение правовой коллизии. При этом Республика сохраняет право на установление дополнительных мер поддержки и гарантий в сфере образования, не противоречащих федеральным нормам. В том же Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. был рассмотрен вопрос о конституционности нормы части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, обязывающей родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить получение детьми обязательного среднего (полного) общего образования, то есть, предусматривающей возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении обязательного среднего (полного) общего образования. Судом было принято решение о признании не противоречащим Конституции РФ нормы части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающей, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего общего образования, поскольку норма предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, если Республика Алтай создает для этого необходимые условия. При этом в Конституции Алтая в ст. 44 сохраняется обязательность основного общего образования в соответствии со ст. 43 Конституции РФ.

В 2008 г. мы с Виталием Николаевичем Басыгысовым – председателем ГС (Ил Тумэн) РС (Я), Сарданой Михайловной Гурьевой – руководителем Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Президента и Правительства РС (Я) отчитывались на Совете при полпреде Президента РФ в ДФО под руководством уважаемого Олега Александровича Сафонова о ходе приведения Конституции РС (Я) в соответствие с Конституцией РФ. Нам удалось установить взаимопонимание, было принято решение о продлении срока по принятию мер, направленных на приведение в соответствие с федеральным законодательством положений Конституции РС (Я) в рамках установленных законодательством процедур.

В-пятых, о сегодняшнем дне. На основании пункта е) части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы воспитания и образования находятся в совместном ведении и в соответствии с отдельными статьями Конституции РС (Я) в силу прямого действия норм ФЗ об образовании от 29.12.2012 г. всем россиянам, в т.ч. якутянам, гарантируется реализация среднего общего образования, а также гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС) среднего общего образования. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ (часть 2 статьи 76 Конституции РФ). В случае противоречия между ФЗ и иным актом, изданным в РФ, например, региональный закон или норма Конституции субъекта противоречат федеральному закону, то применяется федеральная норма, действует федеральный закон.

Как известно, гарантом возможности получения образования в нашей стране является Конституция РФ, при этом федеральный закон «Об образовании в РФ» (от 29.12.  г. №273-ФЗ) расширяет конституционно закрепленные положения. На основании положений Конституции РФ и международно-правовых актов федеральный законодатель предусмотрел в ФЗ «Об образовании в РФ» гарантии обеспечения права на образование.

В Федеральном законе об образовании в РФ в части 3 статьи 5 установлено:

«3. В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования в случае получения гражданином образования данного уровня впервые, если настоящим Федеральным законом не установлено иное.».

Кроме вышесказанного, законодателем установлено, что общее образование реализуется по уровням образования, под которыми понимается завершенный цикл образования, характеризующийся определенной совокупностью требований (ч. 4 ст. 2 и ч. 3 ст. 10 ФЗ «Об образовании в РФ»): начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование. Требование обязательности среднего общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 18 лет, если соответствующее образование не было получено им ранее (часть 5 статьи 66 ФЗ об образовании). Если вдруг выпускник 9 класса (16-17 лет) по какой-то причине не поступит в учреждение СПО и вернется домой, то школа, где он ранее учился, или любая другая в обязательном порядке примет в 10 класс.

Многие выпускники 9 классов поступают в учреждения СПО (колледжи, техникумы, училища), где сейчас созданы современные условия для обучающихся. Обязательность среднего общего образования, установленная в республиканском законе об образовании (ч. 3 ст. 5) в 1995 г., и в части 3 статьи 22 Конституции РС (Я) в 2002 г. становится неактуальной. Поправка текста в ч. 3 ст. 22 Конституции РС (Я) – замена обязательности среднего общего образования на обязательность основного общего образования – необходима. Права учащихся, желающих по окончанию основного общего образования перейти в учреждения СПО и учиться на бесплатной основе, должны быть гарантированы. В вузы поступают уже мотивированные на профессию молодые специалисты. Так, например, в последние годы 43-47% первокурсников СВФУ составляют выпускники учреждений СПО, которые уже прошли значимый этап профессионального выбора и осознают свою принадлежность к определенной профессии и сообществу.

В связи с вышесказанным, предлагаю тексты в части 1, 2 и 3 ст. 22 Конституции РС (Я) привести в соответствие с положениями, которые соответствуют нормам статьи 43 Конституции РФ и статьям 5, 8, 9, 19, 66 ФЗ-273 «Об образовании в РФ», и изложить текст статьи 22 Конституции РС (Я) в следующей редакции:

“Статья 22.

«1. Каждый имеет право на образование, выбор форм его получения. Гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

2. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

3. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

4. Республика Саха (Якутия) гарантирует государственные образовательные стандарты с учетом национальных, этнокультурных и иных особенностей Республики Саха (Якутия), поддерживает различные формы образования и самообразования.”.

Мы понимаем, что Конституция РФ (статья 43) определяет минимальный стандарт гарантий, обязательный для всех субъектов РФ, гарантирует федеральный минимум – общее образование до основного уровня. Тем самым, гарантируется объем прав, обеспечивающий равенство граждан на всей территории страны. В Республике Татарстан, например, про Конституцию которой сегодня напоминают многие на обсуждениях, в соответствии с частью 3 статьи 5 ФЗ об образовании в РФ установлены в части 2 статьи 56 Конституции Республики Татарстан гарантии общедоступности и бесплатности дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Вместе с тем, обязательной нормой образования в части 4 статьи 56 Конституции Татарстана установлено основное общее образование, то есть, обязательный федеральный минимум сохранен, как в части 4 статьи 43 Конституции РФ. Если в Республике Татарстан вдруг среднее общее образование станет обязательным, а не только общедоступным и бесплатным, то тогда возникнет противоречие, как в данное время в Якутии. Поэтому сначала надо привести Конституцию РС (Я) в соответствие с Конституцией РФ. У нас есть право снять противоречие с федеральным законодательством, чтобы в соответствии со статьей 72 Конституции РФ о совместном ведении вопросов образования и воспитания иметь возможность устанавливать дополнительные меры поддержки и гарантии в сфере образования при условии, что они не снижают уровень федеральных гарантий (норма обязательности среднего общего образования в ч. 3 ст. 22 Конституции РС (Я) по уровнювыше федеральной нормы, гарантируемой Конституцией РФ всем).

II. По статье 72 Конституции РС (Я):

В статью 72 вносятся изменения для приведения в соответствие со статьями 25 и 44 нового ФЗ №414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».Так, статья 25 содержит Основные полномочия высшего должностного лица субъекта РФ и статья 44 – полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 25 ФЗ №414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ»необходимо внести изменение в текст части 9 статьи 72 Конституции РС (Я), так, слова «может организовать» заменить на слово «организует». Эта поправка не только лингвистически, но и юридически согласуется с федеральной нормой (ч. 3 ст. 25 ФЗ №414-ФЗ). Слово «организует» является конкретным, указывает на действие, которое происходит в настоящее время, и несет в себе функции обязанности и ответственности. Никакого ущемления региональной автономии тут нет, это установление обязанности субъекта выполнять функции в составе единой системы публичной власти РФ (ст. 132 Конституции РФ).

В этой же части 3 статьи 25, как прописано в предлагаемой редакции законопроекта, Глава субъекта РФ должен (тут уже не действует «может» или «вправе», а действует – должен) организовать взаимодействие исполнительных органов власти со всеми органами государственной и муниципальной власти и иными органами, входящими в единую систему публичной власти в РФ (часть 3 ст. 132 Конституции РФ).

Общественные объединения исключаются, так как не входят в единую систему публичной власти. Как известно, для организации взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с общественными объединениями действуют другие федеральные законы, направленные на их создание, сохранение и защиту от чрезмерного контроля и давления со стороны органов государственной и муниципальной власти (например, ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 31.07.2025 г.).

В связи с тем, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ определены в 176 пунктах части 1 статьи 44 «Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» ФЗ №414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ», действующие нормативные акты субъектов приводятся в соответствие с нормами части 1 статьи 44 данного закона №414. В соответствии с пунктом 83 части 1 статьи 44 «вопросы формирования и использования государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ, реализации драгметаллов и драгкамней из государственных фондов субъектов Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках…» отнесены к полномочиям госвласти субъекта РФ, то есть, к ответственности Высшего должностного лица субъекта, каковым является всенародно избранный Глава Республики Саха (Якутия). В силу возложения наивысшей ответственности на Главу субъекта, то он и должен организовывать, управлять, координировать, контролировать и др. А это как раз позволит избежать несанкционированных сделок, все сделки будут прозрачными, реализация будет проходить в рамках установленных нормативных актов с учетом рыночных условий и экономической выгоды для республики.

На данный момент контроль, регулирование и управление осуществляет Министерство финансов РС (Я), которое несет ответственность перед Главой РС (Я) и Правительством РС (Я) за продажу, сбыт, доходы и др. Полагаю, что так и будет далее. Главы субъектов не получают абсолютной свободы, самостийности в принятии решений. Все действия в этом направлении будут согласованы с программами, законодательными актами, решения будут контролироваться рядом специальных органов, которые исключают возможность нецелевого использования, тем более присвоения! Давно известно, что механизмы реализации драгметаллов и камней включают обязательные аудиторские проверки и публичные отчеты о сделках, участие независимых внешних экспертов в оценке ценности и стоимости ресурсов и др.

Некоторые депутаты Ил Тумэн говорили о том, что Госсобрание должно защищать, управлять, контролировать и т.п. А что мешает приступить к своим обязанностям, чем кого-то подозревать, прописанным в главе 4 Конституции РС (Я) «Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)». Так, например, в пункте 8 статьи 56 Конституции РС (Я) к полномочиям Государственного Собрания (Ил Тумэн) отнесено исключительное право народных депутатов по установлению порядка управления и распоряжения собственностью РС (Я). Для предотвращения манипуляций и неправомерного распоряжения государственными ценностями депутаты ГС (Ил Тумэн) имеют возможность и право утверждать законодательные акты, предусматривающие обязательные отчеты и депутатский мониторинг реализуемых операций. Ведь реализация драгметаллов и камней не является несанкционированным действием, а является частью государственного управления ресурсами, что проводится в соответствии с законодательством. Вносимые изменения в статью 72 Конституции РС (Я) в предлагаемой редакции рабочей группой АГиП являются своевременными, актуальными, необходимыми для организации деятельности органов государственной власти РС (Я) и соответствующими положениям ФЗ №414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».

И в этом плане злословящие других, оскорбляющие честь и достоинство руководителей речи нескольких, весьма давно «повзрослевших» людей могли бы быть правдивы и искренни. Видимо, не дано.

В целом, парламентские слушания показали активную поддержку государственной политики, направленной на развитие образования в республике и в стране. Становится ясно, что ежегодные Послания и реальные дела Президента РФ В.В. Путина и Главы РС (Я) А.С. Николаева по расширению возможностей интеллектуального и творческого развития детей и молодежи через системы образования и культуры, непозволительности отказа в этом, находят живой отклик у общественности республики.

Евгения Михайлова,

президент Северо-Восточного федерального

университета имени М.К. Аммосова,

эксперт Российской академии образования,

эксперт Общественной палаты РФ